Quis custodiet ipsos custodes?
Ja s’ha esdevingut massa
freqüent trobar notícies sobre afers de corrupció en els mitjans de
comunicació. Sempre s’havien produït, però en els darrers mesos el flux ha estat
constant, tant a la nostra comunitat autònoma com a altres. Alguns casos
afecten als ajuntaments, d’altres a les comunitats autònomes i a fundacions
públiques; l’administració central també tingué els seus casos en un passat no
gaire llunyà. N’hi ha tants que deix a cadascun dels lectors que posi els seus
exemples favorits.
Davant d’aquesta
situació tan lamentable el que ens hauríem de plantejar és si més enllà del
“qui” hi ha un “com”, si per sobre dels noms hi ha elements que expliquin com
és possible que hagi esdevingut relativament freqüent la utilització del poder
públic per a aconseguir un lucre personal o partidista. En aquest sentit, una
sortida en fals de totes aquestes crisis és la dels processos judicials i
polítics: evidentment la justícia depurarà amb el temps les responsabilitats
individuals que s’aconsegueixin demostrar en cada cas (sempre que no hi hagi
casos que hagin prescrit) i els polítics expulsaran fora de les seves files (i
fora de les administracions) als caps visibles de les “trames”. Però la
pregunta que sempre queda en el aire és la de com és possible que açò passi,
perquè de cada cop és més clar que, tot i que estem davant de conductes
excepcionals, la seva reiteració denota que alguna cosa hi ha en el “sistema”
que ha facilitat o, fins i tot, incitat a la comissió d’aquests abusos.
Abans de continuar pens
que és bo de reiterar la meva convicció que es tracta de casos fora de la
normalitat. No tots els polítics són corruptes i no tots els empresaris són
corruptors; és més, la immensa majoria dels polítics ho fan amb plena dedicació
i amb ànim de servei a la comunitat i la pràctica totalitat dels empresaris que
tracten amb l’administració intenten aconseguir fins lícits a través de mitjans
legals. Personalment no conec ni he sentit mai ni el més mínim rumor sobre
corrupció; crec que la majoria dels ciutadans d’aquest país estan en la mateixa
situació, aquesta és la prova del nou de què la corrupció és una anomalia i no
una norma. Pretendre el contrari és un catastrofisme que impedeix el debat,
perquè evita la pesada tasca de fer més prim el cedàs per poder separar el gra
de la palla.
Dit açò, vull avançar
que al meu parer l’arrel de la important extensió que ha assolit la corrupció
en aquest país prové de la manca de control. És cert que hi ha controls, però a
la pràctica el control és molt menor del que predica la norma i en massa
ocasions s’efectua sobre matèries menors i deixa matèries molt sensibles amb
una vigilància molt minsa. Com a punt de comparació, convé apuntar que a la democràcia
clàssica grega els polítics patien un doble control: primer exercien el seu
càrrec de forma temporal i normalment limitats a mandats anuals; en un any es
pot abusar poc de l’Estat. Però a més es sotmetien a un segon control directe:
quan finalitzaven en el seu càrrec havien de ser sotmesos a un judici popular
davant l’assemblea on sortien a relluir totes les seves actuacions financeres,
que eren fàcilment fiscalitzables, perquè es reduïen a un any. Aquestes són les
proves que va haver de suportar Pericles i sortí amb el cap alt davant la
història. Un punt de referència més actual: en els cursos de formació, els que
hi assisteixen han d’aportar el seu document d’identitat i un inspector vigila
diversos cops que l’assistència que consta en el full on signen coincideixi amb
la realitat; és un control físic i directe. Evidentment, no hi ha gairebé cap
actuació de les administracions públiques que estigui sotmesa a una vigilància
d’aquesta mena.
És cert que
l’administració dels fons públics està sotmesa a diversos controls. De fet,
n’hi ha dos: en primer lloc una categoria de funcionaris (els interventors)
tenen atribuït el control intern de tots els actes amb contingut econòmic que
es realitzin a mesura que es van produint; més tard hi ha un segon control per
òrgans externs: el Tribunal de Comptes i els equivalents que han creat les
comunitats autònomes. Considerant que la seva missió no és la de controlar la
totalitat de l’actuació de les administracions, sinó només determinades
parcel·les, és patent que en aquestes s’observa una major disciplina que en la
resta. Tanmateix resulta decebedor constatar que ni l’existència dels primer ni
la multiplicació dels segons ha servit per reduir els casos de corrupció. Les
causes són senzilles d’entendre: en el cas de la Intervenció ha existit una
tendència a eliminar o minorar aquest control, així s’observa com hi ha
municipis que tenien l’obligació de tenir places d’intervenció que no les han
creat o no les han cobert; potser més greu resulta la creació de les places “de
lliure designació”, que desvirtuen el sistema de control, ja que permeten als
polítics triar quines seran les persones que els controlaran: seria el mateix
que els encausats en un judici poguessin triar el jutge. D’altra banda, a la
Intervenció li correspon exercir també un control financer, mitjançant la
realització d’auditories anuals. La manca de desenvolupament d’aquest precepte
(especificant els ens obligats de realitzar-la, els mecanismes per posar-la en
pràctica i els òrgans que l’han d’aprovar) ha fet que aquesta actuació, que
seria de gran ajuda pel control de l’activitat econòmica de l’Administració,
quedi en el calaix dels bons propòsits.
Pel que fa als tribunals
i sindicatures de comptes, el problema rau en què els seus informes, que tarden
anys en arribar, s’han centrat més en els aspectes formals que en els aspectes
materials i, a més, en diverses ocasions no s’ha fet cas dels seus
advertiments, com s’ha pogut comprovar en alguns casos recents de corrupció,
sobre els quals aquests organismes ja havien apuntat l’existència
d’irregularitats. En aquest cas tenim a uns organismes que realitzen una tasca
de control que esdevé poc fructífera perquè no estan ben enfocada ni hi ha
mecanismes efectius per perseguir les conductes que es denuncien. Introduir
l’obligació d’investigar les deficiències i irregularitats detectades faria
molt més útil l’actuació d’aquests òrgans.
Val a dir que respecte
al control del pressupost públic patim una situació paradoxal: els parlaments i
els plens dels ajuntaments han d’aprovar anualment els pressuposts, fet al qual
es dóna una gran rellevància i que ocupa tota l’atenció dels polítics, els
mitjans de comunicació i els pocs ciutadans que segueixen aquestes qüestions;
al cap d’un any la liquidació del pressupost, on es compendien les despeses i
els ingressos realment obtinguts i la realitat de l’actuació econòmica de
l’entitat, és aprovada sense més tràmit pel govern o el batle. És a dir que es
presta la màxima atenció a les promeses i cap al seu acompliment. Una modificació
legal que obligués a què els parlaments i els plens aprovessin la liquidació
anual dels comptes introduiria una dinàmica de control de l’actuació econòmica
que ajudaria en molt a prevenir i depurar conductes desviades en aquest camp.
Una pràctica que de cada
cop s’està estenent més en l’administració pública és la intervenció cada dia
més intensa dels polítics en la gestió directa dels afers públics. El fet de
què els polítics, bé directament, bé a través de la molt versàtil figura del
“personal de confiança” hagin passat de l’àmbit que els és més propi, és a dir
la presa de decisions i l’organització i planificació dels serveis i els
recursos públics, per involucrar-se en la posta en marxa i en el funcionament
diari de l’administració, dificulta el control, ja que exposa als polítics de
forma directa al control dels seus actes i els fa confondre el que és un
control de legalitat de la gestió del control d’oportunitat de les seves
decisions que realitza l’oposició.
En els casos anteriors
ha anat emergint una qüestió que no se li escapa a molts ciutadans:
l’administració vigila que els ciutadans compleixin amb les seves obligacions,
però no hi ha gaire mecanismes de control sobre el compliment de les
obligacions imposades a l’administració. Qui controla al controlador? Realment
en molts casos hi ha organismes de vigilància i tutela de l’administració, per
exemple en l’administració local aquesta és efectuada per les administracions
central i autonòmica, segons els casos; també cal destacar l’actuació del
defensor del poble. Tanmateix el control de l’administració té mala fama. Si
ens cenyim als ajuntaments, històricament fou utilitzat tant com un control
d’oportunitat com de legalitat, per la qual cosa es va desprestigiar; en
l’actualitat s’ha produït una desviació més subtil: el control s’exerceix, però
amb una intensitat variable en funció de les diferents matèries i de la
voluntat més o menys intervencionista del govern de torn. Un simple exemple:
les administracions locals tenen l’obligació d’aprovar anualment l’inventari,
un instrument del màxim interès per al control del patrimoni municipal, però si
no ho fan no reben cap requeriment al respecte; el resultat és que acaba essent
una qüestió de bona voluntat. Fets com aquests evidencien que un control que és
de legalitat no pot ser atribuït a uns òrgans, els delegats del govern, que
tenen una naturalesa política. Caldria la creació d’agències independents de
control de totes les administracions públiques del país (central, autonòmica,
local i institucional), que fossin les encarregades de portar aquest control
des d’un punt de vista purament tècnic, així tindríem a un veritable vigilant
de les administracions. Aquestes agències haurien de disposar de mesures
administratives i sancionadores per fer complir els seus requeriments, com ho
tenen altres agències com la de la defensa de la competència, la del mercat de
valors o la de l’energia.
És possible que les
qüestions anteriors no reflecteixen més que algunes manies personals del que
escriu aquestes línies, ja que en la pràctica, els casos de corrupció s’han
donat en dos àmbit que encara no hem tractat: la contractació pública i
l’urbanisme. Pel que fa a la primera, en moltes ocasions sembla que la
normativa de contractes públics està més enfocada a permetre a l’administració
realitzar la seva despesa amb agilitat i al respecte formal de les regles de la
lliure competència que al control, tendència que s’ha accentuat amb l’aprovació
de la darrera llei de contractes del sector públic el 2007. En efecte, s’han
augmentat de forma radical els contractes que l’administració pot adjudicar de
forma lliure, “a dit”, que, en el cas de les obres, han passat de 30.050 a
58.000 euros, o opaca, sense publicitat, que també per les obres han augmentat
de 60.101 a 120.000 euros; el major ús d’aquestes figures té el perill de
facilitar l’amiguisme i el clientelisme. Aquesta ampliació del marge d’actuació
dels òrgans de contractació fa témer que, si amb uns límits molt més baixos
s’han produït multitud de conductes irregulars i de contractacions d’eficàcia
discutible, és possible que d’ara en endavant l’abast d’aquests pràctiques
s’ampliï: el pitjor està encara per arribar. Pel que fa als contractes amb
publicitat, tot i que a la nova llei s’han donat passes positives, encara
manquen unes regles clares en relació als concursos, que actualment es poden
dissenyar de forma totalment lliure pels polítics, sense cap restricció. Seria
fàcil regular els criteris d’adjudicació en els contractes més habituals de
l’administració, eliminant el gran marge d’actuació que actualment existeix, la
qual cosa minoraria el risc de contractacions “dirigides”. Restriccions
similars s’haurien d’imposar sobre la composició de les meses de contractació i
dels tècnics que informen els aspectes més materials dels contractes. El darrer
aspecte a regular seria el del fraccionament dels contractes on contrasta la
solemnitat de les declaracions legals amb la migradesa dels instruments per
evitar una pràctica que no és precisament fàcil de detectar.
Pel que fa a l’activitat
urbanística val a dir que sembla com si la regulació actual hagi seguit la
consigna leninista de “tot el poder per als sòviets”, perquè la concentració de
potestats en els ajuntaments és aclapadora. Fixem-nos que són els que elaboren
i modifiquen els plans municipals, els desenvolupen i els executen i a més
executen la disciplina urbanística; decideixen on es pot construir, qui pot
construir, autoritzen la urbanització dels terrenys, donen les llicències
d’obres i controlen que les obres s’executin segons l’autoritzat. És cert que
les comunitats autònomes (a Menorca el Consell Insular) són les que aproven els
plans generals i les seves modificacions, però la seva vigilància és distant i
afecta més a qüestions materials que a possibles conflictes d’interessos. A més
de tota aquesta concentració de potestats, els ingressos de l’activitat
urbanística reverteixen totalment als ajuntaments per diverses vies: reben els
aprofitaments urbanístics obligatoris (10% dels nous solars, a més dels equipaments
públics), els ingressos per llicències d’obres i urbanístiques, un impost de
construccions, un impost sobre les plusvàlues i un impost sobre totes les
propietats construïdes (IBI). És evident que s’ha donat als ajuntaments uns
forts incentius per a què es construeixi molt, la qual cosa podria fer descurar
que s’urbanitzi bé i que es controli el que es construeix. Em sembla que seria
bàsic per reduir la corrupció en l’àmbit immobiliari la separació de funcions:
la mateixa administració no pot planificar el creixement urbà, executar el
creixement, controlar aquest creixement i quedar-se amb tots els ingressos que
aquest genera. La planificació urbanística i la disciplina urbanística haurien
d’estar en mans de les Diputacions provincials i les comunitats autònomes; la
modificació dels plans, que actualment, des del punt de vista material és
gairebé lliure hauria d’estar severament limitada. Una altra possibilitat a
considerar seria la de què els ingressos per aprofitaments urbanístics fossin
gestionats per la comunitat autònoma i distribuïts en funció de les necessitats
de despesa. En summa: disgregant les competències urbanístiques es facilitaria
el control i es dificultarien les pràctiques perverses.
Una altra via d’aigua
que té l’urbanisme està en el control intern que actualment es fa. Hi ha un
contrast molt fort entre el sistema de controls de l’activitat econòmica
municipal i el control intern urbanístic, on no està sistematitzat i ni tan
sols està regulat qui l’ha de fer. En aquest sentit la creació d’un cos de
tècnics a l’estil de la intervenció, per fer les funcions d’informe i
d’inspecció és imprescindible. Actualment cada ajuntament ho fa a la seva
manera, n’hi ha que utilitzen funcionaris, altres personal laboral, sense
faltar càrrecs de confiança i assessors externs; tampoc hi ha uniformitat quant
a les titulacions exigides. Una qüestió tan important hauria d’estar totalment
regulada i uniformitzada en tot l’estat. Finalment l’establiment d’un informe
anual urbanístic a l’estil del Compte General, on es resumissin totes les
actuacions efectuades en aquest camp seria d’una inestimable ajut en el control
urbanístic i el dotaria d’una transparència que actualment en ocasions manca en
la pràctica.
En conclusió es pot dir
que tot i que no falten lleis que estipulin quina és l’actuació correcta de
tots els agents públics, sí que es troben a mancar mecanismes de control per
verificar que les obligacions imposades als servidors públics es compleixen de
forma efectiva. De fet quasi ens hauria de sorprendre que la immensa majoria
dels polítics i funcionaris d’aquest país compleixin amb els que estipulen les
lleis, ja que ho fan malgrat que en moltes ocasions els seria molt fàcil
incomplir amb les seves obligacions. És
l’honradesa i el respecte a la llei el que fa que les normes en aquest
país es respectin de forma molt satisfactòria, malgrat la manca de control
efectius sobre les seves actuacions. Atesa la deriva de la societat, amb una
pèrdua constant dels valors que acabam d’esmentar es fa urgent la introducció
dels esmentats controls, ja que sinó en pocs anys acabarem enyorant la
integritat, l’esperit de treball i la dedicació dels actuals servidors públics.
En aquest sentit la reacció dels partits polítics i dels mitjans de comunicació
ha estat d’una pobresa esclatant, ja que han estat molt més atents en quins
caps s’havien de tallar que en quines modificacions s’havien d’introduir en
l’ordenament jurídic per evitar que aquestes conductes superin un llindar
socialment acceptable.
Alfons Méndez Vidal