La corrupció pública, fruit de la manca de control ?

Quis custodiet ipsos custodes?

Ja s’ha esdevingut massa freqüent trobar notícies sobre afers de corrupció en els mitjans de comunicació. Sempre s’havien produït, però en els darrers mesos el flux ha estat constant, tant a la nostra comunitat autònoma com a altres. Alguns casos afecten als ajuntaments, d’altres a les comunitats autònomes i a fundacions públiques; l’administració central també tingué els seus casos en un passat no gaire llunyà. N’hi ha tants que deix a cadascun dels lectors que posi els seus exemples favorits.

Davant d’aquesta situació tan lamentable el que ens hauríem de plantejar és si més enllà del “qui” hi ha un “com”, si per sobre dels noms hi ha elements que expliquin com és possible que hagi esdevingut relativament freqüent la utilització del poder públic per a aconseguir un lucre personal o partidista. En aquest sentit, una sortida en fals de totes aquestes crisis és la dels processos judicials i polítics: evidentment la justícia depurarà amb el temps les responsabilitats individuals que s’aconsegueixin demostrar en cada cas (sempre que no hi hagi casos que hagin prescrit) i els polítics expulsaran fora de les seves files (i fora de les administracions) als caps visibles de les “trames”. Però la pregunta que sempre queda en el aire és la de com és possible que açò passi, perquè de cada cop és més clar que, tot i que estem davant de conductes excepcionals, la seva reiteració denota que alguna cosa hi ha en el “sistema” que ha facilitat o, fins i tot, incitat a la comissió d’aquests abusos.

Abans de continuar pens que és bo de reiterar la meva convicció que es tracta de casos fora de la normalitat. No tots els polítics són corruptes i no tots els empresaris són corruptors; és més, la immensa majoria dels polítics ho fan amb plena dedicació i amb ànim de servei a la comunitat i la pràctica totalitat dels empresaris que tracten amb l’administració intenten aconseguir fins lícits a través de mitjans legals. Personalment no conec ni he sentit mai ni el més mínim rumor sobre corrupció; crec que la majoria dels ciutadans d’aquest país estan en la mateixa situació, aquesta és la prova del nou de què la corrupció és una anomalia i no una norma. Pretendre el contrari és un catastrofisme que impedeix el debat, perquè evita la pesada tasca de fer més prim el cedàs per poder separar el gra de la palla.

Dit açò, vull avançar que al meu parer l’arrel de la important extensió que ha assolit la corrupció en aquest país prové de la manca de control. És cert que hi ha controls, però a la pràctica el control és molt menor del que predica la norma i en massa ocasions s’efectua sobre matèries menors i deixa matèries molt sensibles amb una vigilància molt minsa. Com a punt de comparació, convé apuntar que a la democràcia clàssica grega els polítics patien un doble control: primer exercien el seu càrrec de forma temporal i normalment limitats a mandats anuals; en un any es pot abusar poc de l’Estat. Però a més es sotmetien a un segon control directe: quan finalitzaven en el seu càrrec havien de ser sotmesos a un judici popular davant l’assemblea on sortien a relluir totes les seves actuacions financeres, que eren fàcilment fiscalitzables, perquè es reduïen a un any. Aquestes són les proves que va haver de suportar Pericles i sortí amb el cap alt davant la història. Un punt de referència més actual: en els cursos de formació, els que hi assisteixen han d’aportar el seu document d’identitat i un inspector vigila diversos cops que l’assistència que consta en el full on signen coincideixi amb la realitat; és un control físic i directe. Evidentment, no hi ha gairebé cap actuació de les administracions públiques que estigui sotmesa a una vigilància d’aquesta mena.

És cert que l’administració dels fons públics està sotmesa a diversos controls. De fet, n’hi ha dos: en primer lloc una categoria de funcionaris (els interventors) tenen atribuït el control intern de tots els actes amb contingut econòmic que es realitzin a mesura que es van produint; més tard hi ha un segon control per òrgans externs: el Tribunal de Comptes i els equivalents que han creat les comunitats autònomes. Considerant que la seva missió no és la de controlar la totalitat de l’actuació de les administracions, sinó només determinades parcel·les, és patent que en aquestes s’observa una major disciplina que en la resta. Tanmateix resulta decebedor constatar que ni l’existència dels primer ni la multiplicació dels segons ha servit per reduir els casos de corrupció. Les causes són senzilles d’entendre: en el cas de la Intervenció ha existit una tendència a eliminar o minorar aquest control, així s’observa com hi ha municipis que tenien l’obligació de tenir places d’intervenció que no les han creat o no les han cobert; potser més greu resulta la creació de les places “de lliure designació”, que desvirtuen el sistema de control, ja que permeten als polítics triar quines seran les persones que els controlaran: seria el mateix que els encausats en un judici poguessin triar el jutge. D’altra banda, a la Intervenció li correspon exercir també un control financer, mitjançant la realització d’auditories anuals. La manca de desenvolupament d’aquest precepte (especificant els ens obligats de realitzar-la, els mecanismes per posar-la en pràctica i els òrgans que l’han d’aprovar) ha fet que aquesta actuació, que seria de gran ajuda pel control de l’activitat econòmica de l’Administració, quedi en el calaix dels bons propòsits.

Pel que fa als tribunals i sindicatures de comptes, el problema rau en què els seus informes, que tarden anys en arribar, s’han centrat més en els aspectes formals que en els aspectes materials i, a més, en diverses ocasions no s’ha fet cas dels seus advertiments, com s’ha pogut comprovar en alguns casos recents de corrupció, sobre els quals aquests organismes ja havien apuntat l’existència d’irregularitats. En aquest cas tenim a uns organismes que realitzen una tasca de control que esdevé poc fructífera perquè no estan ben enfocada ni hi ha mecanismes efectius per perseguir les conductes que es denuncien. Introduir l’obligació d’investigar les deficiències i irregularitats detectades faria molt més útil l’actuació d’aquests òrgans.

Val a dir que respecte al control del pressupost públic patim una situació paradoxal: els parlaments i els plens dels ajuntaments han d’aprovar anualment els pressuposts, fet al qual es dóna una gran rellevància i que ocupa tota l’atenció dels polítics, els mitjans de comunicació i els pocs ciutadans que segueixen aquestes qüestions; al cap d’un any la liquidació del pressupost, on es compendien les despeses i els ingressos realment obtinguts i la realitat de l’actuació econòmica de l’entitat, és aprovada sense més tràmit pel govern o el batle. És a dir que es presta la màxima atenció a les promeses i cap al seu acompliment. Una modificació legal que obligués a què els parlaments i els plens aprovessin la liquidació anual dels comptes introduiria una dinàmica de control de l’actuació econòmica que ajudaria en molt a prevenir i depurar conductes desviades en aquest camp.

Una pràctica que de cada cop s’està estenent més en l’administració pública és la intervenció cada dia més intensa dels polítics en la gestió directa dels afers públics. El fet de què els polítics, bé directament, bé a través de la molt versàtil figura del “personal de confiança” hagin passat de l’àmbit que els és més propi, és a dir la presa de decisions i l’organització i planificació dels serveis i els recursos públics, per involucrar-se en la posta en marxa i en el funcionament diari de l’administració, dificulta el control, ja que exposa als polítics de forma directa al control dels seus actes i els fa confondre el que és un control de legalitat de la gestió del control d’oportunitat de les seves decisions que realitza l’oposició.

En els casos anteriors ha anat emergint una qüestió que no se li escapa a molts ciutadans: l’administració vigila que els ciutadans compleixin amb les seves obligacions, però no hi ha gaire mecanismes de control sobre el compliment de les obligacions imposades a l’administració. Qui controla al controlador? Realment en molts casos hi ha organismes de vigilància i tutela de l’administració, per exemple en l’administració local aquesta és efectuada per les administracions central i autonòmica, segons els casos; també cal destacar l’actuació del defensor del poble. Tanmateix el control de l’administració té mala fama. Si ens cenyim als ajuntaments, històricament fou utilitzat tant com un control d’oportunitat com de legalitat, per la qual cosa es va desprestigiar; en l’actualitat s’ha produït una desviació més subtil: el control s’exerceix, però amb una intensitat variable en funció de les diferents matèries i de la voluntat més o menys intervencionista del govern de torn. Un simple exemple: les administracions locals tenen l’obligació d’aprovar anualment l’inventari, un instrument del màxim interès per al control del patrimoni municipal, però si no ho fan no reben cap requeriment al respecte; el resultat és que acaba essent una qüestió de bona voluntat. Fets com aquests evidencien que un control que és de legalitat no pot ser atribuït a uns òrgans, els delegats del govern, que tenen una naturalesa política. Caldria la creació d’agències independents de control de totes les administracions públiques del país (central, autonòmica, local i institucional), que fossin les encarregades de portar aquest control des d’un punt de vista purament tècnic, així tindríem a un veritable vigilant de les administracions. Aquestes agències haurien de disposar de mesures administratives i sancionadores per fer complir els seus requeriments, com ho tenen altres agències com la de la defensa de la competència, la del mercat de valors o la de l’energia.

És possible que les qüestions anteriors no reflecteixen més que algunes manies personals del que escriu aquestes línies, ja que en la pràctica, els casos de corrupció s’han donat en dos àmbit que encara no hem tractat: la contractació pública i l’urbanisme. Pel que fa a la primera, en moltes ocasions sembla que la normativa de contractes públics està més enfocada a permetre a l’administració realitzar la seva despesa amb agilitat i al respecte formal de les regles de la lliure competència que al control, tendència que s’ha accentuat amb l’aprovació de la darrera llei de contractes del sector públic el 2007. En efecte, s’han augmentat de forma radical els contractes que l’administració pot adjudicar de forma lliure, “a dit”, que, en el cas de les obres, han passat de 30.050 a 58.000 euros, o opaca, sense publicitat, que també per les obres han augmentat de 60.101 a 120.000 euros; el major ús d’aquestes figures té el perill de facilitar l’amiguisme i el clientelisme. Aquesta ampliació del marge d’actuació dels òrgans de contractació fa témer que, si amb uns límits molt més baixos s’han produït multitud de conductes irregulars i de contractacions d’eficàcia discutible, és possible que d’ara en endavant l’abast d’aquests pràctiques s’ampliï: el pitjor està encara per arribar. Pel que fa als contractes amb publicitat, tot i que a la nova llei s’han donat passes positives, encara manquen unes regles clares en relació als concursos, que actualment es poden dissenyar de forma totalment lliure pels polítics, sense cap restricció. Seria fàcil regular els criteris d’adjudicació en els contractes més habituals de l’administració, eliminant el gran marge d’actuació que actualment existeix, la qual cosa minoraria el risc de contractacions “dirigides”. Restriccions similars s’haurien d’imposar sobre la composició de les meses de contractació i dels tècnics que informen els aspectes més materials dels contractes. El darrer aspecte a regular seria el del fraccionament dels contractes on contrasta la solemnitat de les declaracions legals amb la migradesa dels instruments per evitar una pràctica que no és precisament fàcil de detectar.

Pel que fa a l’activitat urbanística val a dir que sembla com si la regulació actual hagi seguit la consigna leninista de “tot el poder per als sòviets”, perquè la concentració de potestats en els ajuntaments és aclapadora. Fixem-nos que són els que elaboren i modifiquen els plans municipals, els desenvolupen i els executen i a més executen la disciplina urbanística; decideixen on es pot construir, qui pot construir, autoritzen la urbanització dels terrenys, donen les llicències d’obres i controlen que les obres s’executin segons l’autoritzat. És cert que les comunitats autònomes (a Menorca el Consell Insular) són les que aproven els plans generals i les seves modificacions, però la seva vigilància és distant i afecta més a qüestions materials que a possibles conflictes d’interessos. A més de tota aquesta concentració de potestats, els ingressos de l’activitat urbanística reverteixen totalment als ajuntaments per diverses vies: reben els aprofitaments urbanístics obligatoris (10% dels nous solars, a més dels equipaments públics), els ingressos per llicències d’obres i urbanístiques, un impost de construccions, un impost sobre les plusvàlues i un impost sobre totes les propietats construïdes (IBI). És evident que s’ha donat als ajuntaments uns forts incentius per a què es construeixi molt, la qual cosa podria fer descurar que s’urbanitzi bé i que es controli el que es construeix. Em sembla que seria bàsic per reduir la corrupció en l’àmbit immobiliari la separació de funcions: la mateixa administració no pot planificar el creixement urbà, executar el creixement, controlar aquest creixement i quedar-se amb tots els ingressos que aquest genera. La planificació urbanística i la disciplina urbanística haurien d’estar en mans de les Diputacions provincials i les comunitats autònomes; la modificació dels plans, que actualment, des del punt de vista material és gairebé lliure hauria d’estar severament limitada. Una altra possibilitat a considerar seria la de què els ingressos per aprofitaments urbanístics fossin gestionats per la comunitat autònoma i distribuïts en funció de les necessitats de despesa. En summa: disgregant les competències urbanístiques es facilitaria el control i es dificultarien les pràctiques perverses.

Una altra via d’aigua que té l’urbanisme està en el control intern que actualment es fa. Hi ha un contrast molt fort entre el sistema de controls de l’activitat econòmica municipal i el control intern urbanístic, on no està sistematitzat i ni tan sols està regulat qui l’ha de fer. En aquest sentit la creació d’un cos de tècnics a l’estil de la intervenció, per fer les funcions d’informe i d’inspecció és imprescindible. Actualment cada ajuntament ho fa a la seva manera, n’hi ha que utilitzen funcionaris, altres personal laboral, sense faltar càrrecs de confiança i assessors externs; tampoc hi ha uniformitat quant a les titulacions exigides. Una qüestió tan important hauria d’estar totalment regulada i uniformitzada en tot l’estat. Finalment l’establiment d’un informe anual urbanístic a l’estil del Compte General, on es resumissin totes les actuacions efectuades en aquest camp seria d’una inestimable ajut en el control urbanístic i el dotaria d’una transparència que actualment en ocasions manca en la pràctica.

En conclusió es pot dir que tot i que no falten lleis que estipulin quina és l’actuació correcta de tots els agents públics, sí que es troben a mancar mecanismes de control per verificar que les obligacions imposades als servidors públics es compleixen de forma efectiva. De fet quasi ens hauria de sorprendre que la immensa majoria dels polítics i funcionaris d’aquest país compleixin amb els que estipulen les lleis, ja que ho fan malgrat que en moltes ocasions els seria molt fàcil incomplir amb les seves obligacions. És  l’honradesa i el respecte a la llei el que fa que les normes en aquest país es respectin de forma molt satisfactòria, malgrat la manca de control efectius sobre les seves actuacions. Atesa la deriva de la societat, amb una pèrdua constant dels valors que acabam d’esmentar es fa urgent la introducció dels esmentats controls, ja que sinó en pocs anys acabarem enyorant la integritat, l’esperit de treball i la dedicació dels actuals servidors públics. En aquest sentit la reacció dels partits polítics i dels mitjans de comunicació ha estat d’una pobresa esclatant, ja que han estat molt més atents en quins caps s’havien de tallar que en quines modificacions s’havien d’introduir en l’ordenament jurídic per evitar que aquestes conductes superin un llindar socialment acceptable.

Alfons Méndez Vidal